一、前言
政府於88年1月1日於勞工保險開辦失業給付業務，以保障失業者於一定期間基本經濟生活，惟完整的就業安全體系係由就業服務、職業訓練及失業保險三者緊密結合共同建構始得完成，始能發揮積極的促進就業功能。因此為建構完整的就業安全體系，乃將失業保險與勞工保險體系分離，乃單獨制訂「就業保險法」，該法案已於91年5月15日總統公布，奉行政院核定自92年1月1日起施行。
二、台灣失業問題的結構性因素
台灣的失業率從八十九年的二‧九九％，到九十一年五‧一七％，可說一路走高。直到九十二年，也就是就業保險法的公佈實施後才稍有減緩的趨勢。目前九十六年二月的失業率為三‧七六％，失業人口大約為四十萬人。
關於失業問題的類型，一般可歸結為三種類型，即結構性失業(Structural Unemployment)、循環性失業(Cyclical Unemployment)、與摩擦性失業(Frictional Unemployment)等。歸根究底，台灣目前失業問題一部份為經濟循環中景氣變動的過程所造成，即循環性失業類型；另一部份則是經濟結構產生變化，即結構性失業類型。前者是發生在經濟不景氣時，因為社會的總需求(含商品與勞務)會發生萎縮的現象，以致產業所需求的職缺遠低於勞動市場可供給的數量，而人力成本較高者(即生產力較低者)自然會在失去目前工作後找不到新的工作。報章雜誌披露的「中年失業危機」，便是指在景氣低迷的狀況下，中年人常常是企業在組織重組及裁撤冗員時的主要對象。像是九十年長榮航空裁掉的300名空服員中，絕大多數是6、7年年資的資深空服員或事務長，明顯想要規避退休金、職務加給等人事成本。而後者的主因在於經濟結構產生變化，使得原本有工作的人無法適應新的工作環境， 轉業發生困難而導致失業，像是中華電信今年預計資遣１６００人。缺少轉業的「流動能力」是結構性失業的最大特徵， 而影響「流動能力」的經濟結構因素則包括產業轉變速度，以及區域間發展的不平衡程度。
一般勞工在失業後尋找下一個工作的空檔期間，首先面對的就是失去經濟收入的問題，如果沒有任何的積蓄生活將難以為繼，而失業保險目的就是在保障失業者短期失業期間的所得中斷，維持其最低生活安全為目的。以下將介紹失業保險的功能及其理論基礎，以說明失業保險對目前失業問題的重要意義。
三、失業保險之意義與功能
失業保險主旨在保障有工作能力的被保險人在遭遇非自願性失業而未獲得適當工作之前可領受失業給付，以維持其基本經濟生活的安定，因此保障對象必須是以繳納一定期間保費的受雇者而不是對全體失業者的救濟措施，且必須是非自願性離職者。而在未找到另一工作之前領取失業給付的同時，勞工本身亦須在就業服務機構登記求職或接受所安排之職業訓練。故失業保險制度不僅維持勞動者經濟生活的安定，亦可以促進勞工生產技術的進步。
非自願性離職：
指被保險人因投保單位關廠、遷廠、休業、解散、破產宣告離職；或因勞動基準法第十一條、第十三條但書、第十四條及第二十條規定各款情事之一離職。
＜勞基法第11條＞
1. 歇業或轉讓
2. 虧損或業務緊縮
3. 不可抗力暫停工作在一個月以上
4. 業務性質變更，有減少勞工之必要，又無適當工作可安置
5. 勞工對於所擔任工作不能勝任時
失業保險主要在保障有工作能力的被保人在遭遇非自願性失業，而未獲得適當工作之前，可依法領受失業給付，以維持其生活安定及促進其迅速再就業。失業保險功能可分為積極與消極。
消極功能有：（一）在非自願性失業期間提供現金給付，以維持勞工最低生活水準。
（二）失業給付提供安置或再就業的緩衝時間，使暫時失業的勞工，能有緩衝的時間來尋求符合其工作技能與經驗的職業。
（三）失業保險可協助失業勞工獲得新的工作。
積極功能有：（一）達到反經濟循環的效果。
（二）鼓勵雇主穩定雇用
（三）改進人力的運用。
（四）維持熟練的技術員工。
（五）防止次級失業的發生。
（六）對國家歲出的助益。
由以上可知，失業保險對勞工個人、家庭、雇主、社會利益，甚至對整個社會經濟、國家財政等都有極大的貢獻，並穩定了政治建設的結果，避免失業問題所產生的不良結果與影響，足見失業保險的功能是多方面且不容忽視的。
四、失業保險之實施辦法
1. 保險對象：年滿15歲以上，60歲以下之下列勞工保險被保險人，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。但下列人員不得參加本保險：
（1） 依法應參加公教人員保險或軍人保險者。
（2） 已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。
（3） 受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。＜就業保險法第5條＞
2. 請領資格
（1） 被保險人
（2） 非自願興離職失業者
（3） 具工作能力且有繼續工作的意願
（4） 已向公立就業服務機構辦理求職登記，14日內無法接受推介就業或安排職業訓練者
3. 給付標準
（1） 失業給付每月按申請人離職辦理本保險退保之當月起前六個月平均月投保薪資百分之六十發給，最長發給六個月。領滿六個月失業給付者，本保險年資應重行起算。＜就業保險法第16條第一項＞
（2） 受領失業給付未滿六個月再參加本保險後非自願離職，得依規定申領失業給付。但合併原已領取之失業給付月數及依第十八條規定領取之提早就業獎助津貼，以發給六個月為限；合計領滿六個月失業給付者，本保險年資應重行起算。＜就業保險法第16條第二項＞
4. 保險給付
本保險之給付，分下列四種：＜就業保險法第11條＞
（1） 失業給付：被保險人於非自願離職辦理退保當日前三年內，保險年資合計滿一年以上，具有工作能力及繼續工作意願，向公立就業服務機構辦理求職登記，自求職登記之日起十四日內仍無法推介就業或安排職業訓練。被保險人於失業期間另有工作，其每月工作收入超過基本工資者，不得請領失業給付；其每月工作收入未超過基本工資者，其該月工作收入加上失業給付之總額，超過其平均月投保薪資百分之八十部分，應自失業給付中扣除。但總額低於基本工資者，不予扣除。＜就業保險法第17條＞
（2） 提早就業獎助津貼：符合失業給付請領條件，於失業給付請領期限屆滿前受僱工作，並參加本保險三個月以上，得向保險人申請，按其尚未請領之失業給付金額之百分之五十，一次發給提早就業獎助津貼。＜就業保險法第18條＞
（3） 職業訓練生活津貼：被保險人非自願離職，向公立就業服務機構辦理求職登記，經公立就業服務機構安排參加全日制職業訓練，於受訓期間，每月按申請人離職辦理本保險退保之當月起前六個月平均月投保薪資百分之六十發給職業訓練生活津貼，最長發給六個月。＜就業保險法第19條＞
（4） 失業之被保險人及隨同被保險人辦理加保之眷屬全民健康保險保險費補助。保險人應按月補助其參加全民健康保險自付部分之保險費。前項保險費之補助，以領取失業給付或職業訓練生活津貼者，每次領取給付末日之當月份應自付之保險費部分，補助之。
提早就業獎助津貼
「就業保險法」為了鼓勵失業者盡快就業，減少「依賴」失業給付的問題，設立了「提早就業獎助津貼」，請領的資格是符合失業給付請領條件，於失業給付請領期限屆滿前受僱工作，並參加本保險三個月以上。「提早就業獎助津貼」與原已請領的失業給付月數以發給六個月為限，請領的金額為失業給付的百分之五十，一次發給，若是在一年內再次失業，可再次請領失業給付仍是最高六個月為限。
職業訓練生活津貼
「就業保險法」中鼓勵失業者接受職業訓練，以增加就業的技能，儘速回到就業市場，「就業保險法」中另一項給付是「職業訓練生活津貼」，被保險人非自願離職，向公立就業服務機構辦理求職登記，經公立就業服務機構安排參加全日制職業訓練，於受訓期間可領取投保薪資之百分之六十的「職業訓練生活津貼」，最長發給六個月。也就是說若是請領失業給付滿六個月，若仍在接受職訓期間，可以繼續請領六個月的「職業訓練生活津貼」，最長可連續請領一年的給付。
補助失業者全民健保費用
「就業保險法」的第四項給付是補助失業者全民健保的保費，補助的對象、條件、標準與期限由主管機關另定，此項給付考量失業者及其家庭的健康應被維持，全民健保法中可以容許失業者積欠一年的健保費用，一年之後若無法繳交欠款，便停止其健保給付。補助失業者的健保費以維護健康及照顧社會弱勢的觀點出發。
五、失業保險現行政策問題探討
（一）保障對象的問題：第一次非自願性失業時，符合所有申請的資格並領到保險金，後來找到工作若再失業，仍可比照第一次，請領失業保險。但自第三次以後，即使符合所有要件，也不能領失業保險。這種「自動排除」條款，等於讓再次遭遇同樣命運的勞工自生自滅。
（二）保險費率問題：失業給付採固定費率，企業會輕易解雇勞工，也能發生在淡季時解雇勞工，而將其應負擔的勞動成本轉由社會共同負擔之不公平現象。
（三）失業給付水準問題：我國之勞工保險失業給付水準係按被保險人平均月投保薪資之60%支付，因目前普遍存在雇主為其勞工以多報少之勞工保險投保現象，造成失業給付水準無法支應勞工一般生活所需。
（四）失業給付與退休金、資遣費配合實施之問題：目前勞工退休制度已規劃改為勞工個人退休金帳戶，勞工退休金準備由雇主按月提撥至此一帳戶，在退休制度改革後，被資遣勞工除於失業期間可領取失業給付外，勞工服務期間之退休準備金雇主業已提撥，且隨勞工離職而帶走，資遣費如仍存在，恐將形成又有退休金、又有資遣費之雙重給付問題。再者對一般被資遣勞工而言，除有退休帳戶基金，又有資遣費，而退休勞工卻僅有退休帳戶基金之不公平現象。
（五）失業勞工自己保自己：就業保險法所要保障的「非自願性失業」，完完全全不是勞工的責任，老闆關廠將資金與廠房外移，不顧失業勞工的生活。在問題上，國家和雇主的責任，絕對要比勞保的一般責任高，雇主與國家的責任必須提高。同時對關廠外移的雇主課徵「就業安定費」，補充就業保險的不足，這才能發揮制度的目的，絕沒有讓失業勞工自己保自己的道理。
（六）年資歸零不合理：勞工領取失業給付六個月之後，若在兩年內再失業只能再領取三個月，並在領完之後年資歸零，必須再累積一年之後才能領取。此規定充滿對勞工盜領之「道德風險」的提防，以及政府對失業認定能力的信心不足。也就是說過去必須在「維持勞保年資」與「請領失業給付」之間二者擇一的情形也並未改善。
六、政策建議
（一）初次就業者保障：初次就業者無任何保險年資，但卻長期失業，應該給予
領取一定百分比失業給付的資格，將其納入就業安全體系，積極促進就業。
（二）失業情境的認定與更新頻率：實施「失業評量」 要能確切的發揮保障失 業者生活，協助失業者儘速回到就業市場，最為基本的是「失業情境的認 定與更新的頻率」，目前以失業的原因（非自願性、不可抗力）作為規範，請領失業給付者未必是所需要協助的人。要改善此一問題需加強就業服務中心的功能，增加專業人力，進行「失業評量」，不是以失業原因認定能否請領失業給付，而是以確實的失業情境，及尋職的過程是否確實依據就業服務體系的推介，確實前去找工作，且找不工作時，方可請領失業給付。並且定期如每個月進行「失業評量」一次，申請失業給付者前來就業服務中心報到，以篩選出真正有需要的失業者。
（三）配合資產調查與彈性給付級距：以目前規劃的「就業保險法」來看，在意旨上較為接近針對個人失業生活的補助，因其以「非自願性失業」為前提排除其他原因的失業者，相互矛盾之處在於以「所得替代」作為失業給付的請領標準，並且未配合資產調查，或者是彈性的給付級距設計，使得高工資的領得多，低工資的領得少，未能反應就業保險是低費率的體系，給付對象應以最為需要的失業者為主之政策目標。建議配合針對請領失業給付者之資產調查，並且規劃有彈性的給付級距，例如以所得替代的百分之七十至五十為給付範圍，經由資產調查的結果，決定給付水準的高低。
（四）加強弱勢失業者的保障：在「就業保險法」中可請領給付最長為六個月，那是失業的前六個月符合請領失業給付之標準，給付停止之後若仍無法就業，那麼失業者的生活便會更加的困難。對於在兩年內失業給付最多只能請領九個月，若要繼續請領失業給付則投保年資需重新計算，此一規定對於經常進出就業市場，轉業困難的勞工來說保障不足。上述這兩種失業勞工基本上應是屬於就業市場的弱勢勞工，可考慮延長失業給付的期限，延長給付的期間可採取漸減的給付，也就是說半年之後的失業給付可一定比例的減少。對於長期的失業者像是一年、兩年找不到工作的勞工，若能透過「失業評量」的鑑別，提供低經濟能力的勞工失業給付，維持其基本生活，並持續的協助就業，應可減緩長期失業問題所帶來的負面影響。
（五）刪除「提早就業獎助津貼」：為了減少對就業保險體系的「依賴」，所提供的「提早就業獎助津貼」，以現金給付鼓勵提早就業的效果，在未能有實証資料予以證實，若是因著民眾有「不領白不領」心態，而給予獎助津貼，實在不值得鼓勵，並且形成資源的浪費。況且請領「提早就業獎助津貼」及「失業給付」的總額也不能超過六個月，或是二年九個月，那麼可能影響失業者再度失業時，所可請領的失業給付的金額，這亦不符合就業保險法照顧失業勞工基本生活的意旨。
（六）緊縮不接受工作推介的條件：刪除工作地點距離申請人日常居住處所三十公里上之規定，改為從日常居住處所至工作地點，搭乘大眾運輸系統時間不超過一小時。
七、問題探討
1. 有關領取就業保險法各項給付，需否繳納所得稅？
2.休耕．休漁是否可以請領失業給付？
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